C-801/24 P: NSD mod Rådet — Bred fortolkning af støttebegrebet i EU's Ukraine-sanktioner og russisk værdipapircentral

Den 11. juni 2026 forkastede EU-Domstolens Fjerde Afdeling NKO AO National Settlement Depositorys (NSD) appel mod EU-Rettens dom af 11. september 2024, som havde opretholdt Rådets opførelse af NSD på EU's sanktionslister som følge af Ruslands militære aggression mod Ukraine. Domstolen fastlagde principielt, at begrebet 'materielt eller finansielt støtter Den Russiske Føderations regering' skal fortolkes bredt og omfatter enhver støtte af kvantitativ eller kvalitativ betydning, der giver den russiske regering ressourcer eller faciliteter — uanset om støtten ydes direkte eller indirekte. Samtlige tre appelanbringender om begrundelsespligt, fortolkning af støttebegrebet og proportionalitet blev forkastet.

NKO AO National Settlement Depository (NSD) er et russisk selskab godkendt som depositar og værdipapircentral i Rusland — det største målt på markedsværdien af egenkapital- og gældsinstrumenter i depot. NSD er tillige licensholder til bankafviklingsydelser og den eneste russiske institution med adgang til det internationale finansielle system.

Efter at Den Russiske Føderations væbnede styrker invaderede Ukraine den 24. februar 2022, vedtog Rådet den 3. juni 2022 restriktive foranstaltninger og opførte NSD på sanktionslisterne i henhold til afgørelse 2014/145/FUSP som ændret ved afgørelse 2022/329 og forordning (EU) nr. 269/2014 som ændret. Opførelsen blev begrundet med:

NSD er Ruslands største og eneste internationalt forbundne værdipapircentral

NSD er anerkendt som systemisk vigtig finansiel institution af den russiske regering og centralbank

NSD spiller en afgørende rolle for det russiske finansielle systems funktion og dets forbindelser til det internationale finansielle system

NSD giver direkte og indirekte den russiske regering mulighed for at gennemføre dens aktiviteter og politikker samt mobilisere ressourcer

NSD anlagde annullationssøgsmål for EU-Retten, der ved dom af 11. september 2024 (T-494/22) frifandt Rådet. Herefter iværksatte NSD appel den 20. november 2024 med tre anbringender:

Anbringende NSDs centrale påstand Domstolens afgørelse

1. Begrundelsespligt Retsakternes begrundelse angiver hverken tidspunkt, omstændigheder ved støtten eller specifikke transaktioner Forkastet — begrundelsen er tilstrækkelig i lyset af kontekst og NSDs viden om sin rolle

2. Fortolkning af kriterium f) Begrebet skal fortolkes strengt: kun direkte overførsel af midler/goder; NSDs tekniske rolle som CSD er ikke støtte Forkastet — bred fortolkning er påkrævet; teknisk tilretteleggelse af statsobligation-udstedelse er dækket

3. Proportionalitet Foranstaltningerne er faktisk permanente og rammer uskyldige kunder; undtagelsesordningen er utilgængelig i praksis Delvist afvist, delvist forkastet — midlertidighed og undtagelsesordning er tilstrækkelige garantier

NSD argumenterede for, at Rettens præmisser var selvmodsigende: Retten anerkendte angiveligt implicit, at begrundelsen var ufuldstændig, men godkendte den alligevel.

Domstolen afviste dette og gentog de principper, der er fastslået i sagen Rådet mod Bamba (C-417/11 P):

Begrundelsen skal angive de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet fandt, at den pågældende bør være omfattet af foranstaltningen — men det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle relevante faktiske og retlige forhold eller detaljeret besvarer klagerens bemærkninger.

Om begrundelsen er tilstrækkelig, vurderes i lyset af:

Retsaktens indhold og sammenhæng

Adressatens interesse i begrundelsen

Dette anbringende udgør dommens mest principielle bidrag til EU-sanktionsretten.

NSDs argument: kun direkte finansiering er dækket

NSD hævdede, at kriterium f) — begrebet »materielt eller finansielt støtter Den Russiske Føderations regering« i artikel 2, stk. 1, litra f) i afgørelse 2014/145/FUSP — alene dækker:

Direkte levering af goder eller

Direkte overførsel af pengemidler til fordel for den russiske regering

NSD understregede, at dens rolle som værdipapircentral er rent teknisk: den tilvejebringer de tekniske midler til at organisere udstedelse af statsobligationer og kan ikke anses for at finansiere den russiske regering.

NSD anfægtede Rettens anvendelse af en bevisstandard baseret på »en række tilstrækkeligt konkrete, præcise og samstemmende indicier« og argumenterede for, at denne standard burde opgives af hensyn til retsstaten.

Domstolen afviste dette og bekræftede, at bevisstandarden:

Udspringer af fast praksis fra Domstolen (bl.a. C-605/13 P, Anbouba; C-330/15 P, Tomana; C-702/23 P, Timchenko)

Er tilpasset foranstaltningernes retssikrende, midlertidige og reversible karakter

Ikke er et hinder for fuldstændig og effektiv domstolsprøvelse af det faktuelle grundlag

Ikke kræver lovhjemmel i selve retsaktens tekst

NSD fremsatte to proportionalitetsargumenter:

NSD hævdede, at Retten burde have inddraget konsekvenserne for NSD's kunder, hvis aktiver reelt var indefrosset som følge af NSD's opførelse, selv om kunderne ikke selv var listet.

Domstolen fastslog, at Retten faktisk tog hensyn til de restriktive foranstaltningers konsekvenser for kunderne:

NSD's kunder råder over retsmidler ved nationale domstole til at påberåbe sig tilsidesættelse af Chartrets artikel 17 (ejendomsret)

Nationale myndigheder er ved behandling af frigivelsesanmodninger forpligtet til at overholde Chartrets artikel 52 om begrænsninger af grundlæggende rettigheder

Begrebet »betaling« i artikel 6, stk. 1, i forordning nr. 269/2014 skal fortolkes bredt og omfatter tilbagelevering af værdipapirer — ikke kun pengeoverførsler